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The Effect of Income Support Allowance for Care Workers on Their Wage Increase

요양보호사 처우개선비 정책이 임금인상에 미친 효과

  • Na, Young-Kyoon (Health Insurance Research Institute, National Health Insurance Service) ;
  • Jeong, Hyoung-Sun (Department of Health Administration, Yonsei University College of Health Sciences)
  • 나영균 (국민건강보험공단 건강보험연구원) ;
  • 정형선 (연세대학교 보건과학대학 보건행정학과)
  • Received : 2019.08.12
  • Accepted : 2019.10.01
  • Published : 2020.03.31

Abstract

Background: The purpose of this study is to analyze the effect of the income support allowance policy for the care workers on wage level. Methods: The analysis data was constructed using database (DB) of long-term care institution, DB of long-term care personnel status, and DB of health insurance qualification and contribution possessed by National Health Insurance Services. We analyzed the wage status of care workers 2009 to 2016 through basic analysis. We used the difference-in-difference analysis method for the workers who worked in the same institution from 2012 to 2013, The effects of the income allowance policy on wage increase were analyzed. Results: As a result of the net effect of the income support allowance policy, the monthly average wage of the care worker increased by 25,676 won and the hourly wage increased by 478 won. As a result of the analysis, it can be confirmed that the income support allowance policy has achieved some of the goals of raising the wage level of the care workers, and the effect of raising wages for other occupations in the long-term care business can be confirmed. Conclusion: The low wage problem of long-term care workers such as care workers is not the only problem in Korea. In other countries, there are various wage support policies for employees. In particular, it is necessary to refer to the improvement in the treatment of care workers in Japan and wage pass-through in the United States. In addition to wages, there is a need to promote policies to provide employment motivation through efforts to improve their social status and improve their job status and career development for employees in long-term care facilities.

서론

1. 연구의 배경 및 필요성

노인장기요양보험제도 도입 초기에 정부는 장기요양서비스의 인프라 부족을 단기간에 해결하기 위해 시장화전략을 추진하였다[1]. 장기요양서비스의 시장화는 단기간에 서비스를 제공할 수 있는 기관과 인력을 확보하는 데 크게 기여하였다. 하지만 장기요양기관 지정 기준을 완화하여 사실상 ‘신고제’가 됨에 따라 영리목적의 소규모 개인시설이 과잉으로 공급되었다[2]. 서비스의 시장화와 소규모 개인 시설의 과잉공급은 장기요양기관들의 불안정한 재정상황을 초래하였고, 이는 결국 요양보호사의 노동조건과 임금수준, 요양서비스의 질을 악화시켰다[3,4]. 장기요양기관 종사자의 열악한 처우문제와 서비스의 질 문제의 지속적인 비판이 제기되고 있다[1, 2, 4, 5]. 정부는 종사자들의 열악한 처우문제를 개선하고 요양서비스의 질을 개선할 목적으로 장기요양기관의 신규진입장벽을 높이고 있다.

장기요양서비스는 요양보호사에 의한 직접적인 서비스의 성격을 갖고 있어 서비스 제공자인 요양보호사에 의해 서비스의 질이 결정된다[6,7]. 열악한 근로조건은 서비스의 질 하락과 직접적으로 연결된다[1]. 요양보호사의 임금을 비롯한 근로조건은 사용자와 요양보호사 서로 간의 합의에 의해 결정되나, 요양보호사의 공급과잉으로 인 해 임금수준은 일방적으로 기관에 의해 결정되어 매우 낮은 편이다 [8-11]. 건강보험공단 인력현황보고 자료에 의하면 2016년 요양시설에서 근무하는 요양보호사의 월 평균임금은 152만원에 불과하며 [12], 이는 통계청에서 발표한 정규직 임금근로자 평균임금(280만 원)에 비해 매우 낮은 수준이다[13].

정부는 수가인상을 통해 요양보호사를 비롯한 요양기관종사자의 임금인상을 꾀하였으나, 만족할 만한 결과를 얻기 어려워지자 요양보호사에게 별도의 수당형태로 시간당 625원씩 최대 월 10만 원까지 지급하는 ‘요양보호사 처우개선비 정책’을 2013년 3월부터 시행하였다. 처우개선비제도는 장기요양기관의 자체적인 임금인상을 저하시 킬 수 있는 구축효과1)로 인해 기대했던 효과가 나타나지 않을 수 있을 뿐만 아니라 요양보호사에게만 처우개선비를 지급하는 것에 대한 타 직종종사자의 상대적인 차별이라는 비판도 제기되었으나[14], 요양 보호사의 임금수준의 향상이 우선적으로 고려되어 시행되었다. 하지만 정책도입 이후 장기요양기관 현장에서는 ‘지급되는 처우개선비 금액만큼 기존 임금이 삭감되거나 동결되어 실질임금은 증가하지 않는다’라는 문제가 제기되었다. 하지만 이에 대한 실증적인 분석은 이루어지지 않았다. 정책의 영향을 살펴보기 위해 정책도입 전 · 후 요양 보호사의 임금이 어떻게 변하였는지 분석할 필요가 있다.

2. 연구목적

본 연구에서는 국민건강보험공단이 보유한 노인장기요양보험 database (DB)를 활용하여, 2013년 3월 시행된 요양보호사 처우개선비 정책이 요양보호사의 임금에 미친 효과를 분석하고자 한다.

방법

1. 연구설계

정책효과분석은 정책이 정책대상에게 미친 영향의 순수한 효과를 밝히는 것이다. 순수한 효과를 확인하기 위해서는 정책 이외의 다른 조건들을 모두 동일하게 유지해야 한다. 이를 충족시키는 방법은 무작위배정(randomized assignment)를 통한 실험설계(experimental design)방법이다[15]. 그러나 현실적으로 이를 충족시키기는 매우 어 렵다. 연구를 위한 정책이 아닌 이상 정책을 실험함에 있어 실험군과 대조군을 무작위로 선발하거나 배정하는 하는 것이 어렵고, 인위적으로 조작할 수 없기 때문이다. 때문에 정책효과분석에서는 차선책으로 유사실험설계(quasi-experimental design)가 대안으로 제시된다[15].

유사실험설계 중 정책효과를 분석하는 데 있어 주로 사용되는 방법에는 도구변수법(instrumental variable), 단절적 시계열분석(interrupted time-series design), 이중차이분석(difference in differnce)이 있다 [16]. 본 연구에서 사용한 이중차이분석은 동일처치효과(constant treatment effect)와 공통추세(parallel trend) 두 가지 요건이 충족되어 야 한다[17-19]. 첫째, 공통추세란 정책도입이 없었다면 실험군과 대조군의 결과변수의 변화추세가 동일(평행)하다는 가정이며, 둘째, 동일처치효과는 집단 내의 모든 개인들에게 정책이 미치는 효과가 동일하다는 가정이다. 본 연구에서는 공통추세를 확인하기 위해 요양보호사와 요양보호사 외 직종의 정책시행 전 · 후인 2012년과 2013년뿐만 아니라 정책시행 전 · 후 3년간의 추세를 분석하여 공통추세 여부를 확인할 것이다. 또한 처우개선비의 경우 요양보호사 지급되는 것이기 동일처치효과는 기본적으로 충족된다고 본다. 위의 두 가지 기본가정이 충족되었다면, 정책대상과 정책비대상의 정책 전 · 후의 임금차이를 확인하여 정책의 순수한 효과를 확인할 수 있다.

2. 연구대상

본 연구는 요양보호사 처우개선비의 효과를 분석하기 위해 요양보호사와 요양보호사 외 직종의 노인요양시설 근무자를 대상으로 처우 개선비 지급 전 · 후의 임금 변화를 분석하였다. 분석을 위해 2012년 부터 2013년까지 각 연도 말 기준으로 노인요양시설에서 동일직종으 로 2년간 근무한 종사자 전수를 분석대상으로 선정하였다.

각 요양시설에서 근무하는 종사자는 2012년 27,642명에서 2013년 32,297명으로 증가하였으며, 이 중 2년간 연속으로 근무한 종사자는 25,236명이 분석대상이다. 이 중 정책대상인 요양보호사는 17,399명, 정책대상이 아닌 요양보호사 외 직종은 7,837명이다. 요양보호사 외 직종을 세부적으로 살펴보면, 시설장 988명, 사무국장 550명, 사회복 지사 1,031명, 의사(촉탁의) 4명, 간호사 655명, 물리치료사 574명, 작업치료사 96명, 영양사 364명, 사무원 294명, 조리원 1,156명, 위생원 319명, 관리인 297명, 기타 39명이다(Figure 1).

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Figure 1. Analysis target.

3. 연구도구

본 연구의 종속변수는 요양보호사의 월 평균임금과 시간당 임금이다. 월 평균임금은 건강보험공단에서 건강보험료의 부과를 위해 작성한 보수월액2)을 변수를 사용하였다. 시간당 임금은 월 평균임금을 월 근무시간3)으로 나눈 값이다. 통제변수로는 성별, 연령, 근속연수, 월 근무시간, 근로계약형태 등 개인특성변수와 설립구분, 도시규모, 기관규모, 경영상태(충원율), 기관평가등급, 시설장 보유자격, 정책 대상 여부, 정책시행 여부를 선정하였다. 마지막으로 독립변수는 처우개선비 정책대상 여부로 선정하였다(Table 1).

Table 1. Variable and contents

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4. 자료수집

국민건강보험공단이 보유한 장기요양기관 DB, 장기요양 청구심사지급 DB, 장기요양기관 종사자 DB, 건강보험 자격부과 DB를 활용하여 분석DB를 구축하였다.

5. 자료분석

첫째, 기초통계분석을 이용하여 2009년부터 2016년까지 분석대상의 임금현황을 연도별로 산출한 뒤, 이중차이분석을 할 수 있는 기본 가정인 공통추세가정을 충족하는지 확인하였다. 둘째, 요양보호사의 처우개선비 정책의 순수한 효과를 추정하기 위해 정책효과분석에서 주로 사용하는 이중차이분석을 사용하였다. 이중차이분석을 통해 실 험군과 대조군의 정책시행 전 · 후의 차이를 차감하여 정책의 순수한 효과를 추정하였다(Figure 2).

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Figure 2. Difference in difference model. From Gertler et al. Impact evaluation in practice. 2nd ed. Washington (DC): World Bank; 2016 [17].

결과

1. 분석대상 임금변화 추이

처우개선비 정책의 효과를 분석하기 위해서는 대상자와 비대상자의 임금변화 추이가 정책시행 이전에 비슷한 경향을 띄어야 한다는 조건을 충족시켜야 한다. 이를 확인하기 위해 처우개선비 대상자인 요양보호사와 처우개선비 비대상자인 요양보호사 외 직종의 임금추이를 확인하였다.

분석결과 요양보호사의 임금4)은 2009년 137만 원에서 2012년 134 만 원으로 오히려 감소하였다가 요양보호사의 처우개선비가 도입된 2013년 143만 원으로 9만 원 인상되었고 2014년부터 매년 3만 원씩 증가하였다. 요양보호사 외 직종은 2009년 174만 원에서 2012년 173만 원으로 감소하였으며, 2013년 6만 원 인상되었고 2014년부터 매년 월 1–2만 원씩 증가하였다(Figure 3).

요양보호사 처우개선비제도가 도입되기 전 연도별 월 평균임금 추이는 약 40만 원의 차이를 두고 유사한 경향을 나타내는 것을 확인하였으며, 처우개선비제도가 도입된 2013년 이후에는 약 30–35만 원의 임금차이를 보이며 비슷한 추세를 보이는 것을 확인할 수 있었다 (Figure 3).

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Figure 3. Wage trends by year.

2016년 기준 요양시설 종사자 중 요양보호사 외 직종의 임금은 시 설장 278만 원, 사무국장 239만 원, 사회복지사 175만 원, 간호사 226 만 원, 간호조무사 157만 원, 영양사 178만 원, 조리원 153만 원, 요양 보호사 152만 원으로 요양보호사의 임금이 가장 낮았다. 연도별 임금추이를 보면, 처우개선비 제도가 도입된 2013년에 모든 직종의 임금이 눈에 띄게 증가하였다(Table 2).

Table 2. Wage trend by year by occupations of long-term care facilities workers (unit: 10,000 won)

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요양보호사의 시간당 임금은 2009년 6,831원에서 2012년 6,894원 으로 거의 변동이 없었으나 2013년에는 7,571원으로 약 677원 증가하였다. 2012년에 비해 2013년 월 근무시간이 8시간 감소하였고, 월 평 균임금은 9만 원 늘어나 시간당 임금이 크게 증가하였다(Table 3).

Table 3. Long-term care facilities care workers’ wage by year

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Values are presented as mean±tandard deviation, unless otherwise stated.

2. 단순 이중차이분석

처우개선비 정책대상인 요양보호사의 월 평균임금은 정책도입 전 (2012년) 138만 3,860원에서 정책도입 후(2013년) 151만 9,926원으로 약 13만 6,066원 증가하였고, 정책대상이 아닌 요양보호사 외 직종의 월 평균임금은 정책도입 전(2012년) 182만 7,101원에서 정책도입 후 (2013년) 11만 2,956원 인상되었다. 이중차이로 인한 순효과는 2만 3,110원으로 나타났다. 정책을 도입할 때 기대하였던 월 8.3만 원5)에 크게 미치지 못했다. 같은 기간 요양보호사의 월 근무시간이 약 7시간 줄어들어 요양보호사의 시간당 임금6)은 정책도입 전 7,283원이었던 것이 정책도입 후 8,304원으로 1,021원 증가하였다. 요양보호사 외 직 종이 정책도입 전 1만 2,980원에서 정책도입 후 1만 3,516원으로 537 원 인상되었다. 이중차이로 인한 순 효과는 484원으로 나타났다. 정책을 도입할 때 기대하였던 시간당 625원에는 미치지 못하였지만 월 평 균임금의 효과에 비해 높았다(Table 4).

Table 4. Simple difference in difference analysis of care workers’ wage income support allowance policy

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3. 다중이중차이분석

개인특성과 기관특성을 고려한 상태에서 처우개선비 정책효과를 확인하기 위해 다중이중차이분석을 시행하였다. 통제변수는 선행적으로 이루어진 ‘요양보호사 임금 결정요인분석’ 연구결과에서 임금에 유의한 영향을 미치는 것으로 나타난 변수를 통제변수로 사용하였 다[12]. 분석결과, 요양보호사 처우개선비 정책의 순수한 효과로 요 양보호사의 월 평균임금은 2만 5,676원 증가하였고, 시간당 임금 478 원 증가하였다(Table 5).

Table 5. Multiple difference in difference analysis of care workers’ wage income support allowance policy​​​​​​​

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Ref, reference.

* p<0.05. **p<0.01. ***p<0.001.​​​​​​​

고찰

본 연구는 2013년 3월에 도입된 요양보호사 처우개선비 정책이 요양보호사의 임금에 미친 영향을 확인하는 것을 목적으로 하였다. 분석결과 처우개선비 정책이 의도한 요양보호사 임금수준의 제고라는 목표에 일정b부분 달성하였다는 점을 확인할 수 있었으며, 장기요양 사업에 종사하는 여타 직종에 대한 임금을 동반 상승시키는 견인효과 도 확인할 수 있었다.

요양보호사의 적정임금은 장기근속을 유도하고, 시설의 안정적인 운용으로 이어지게 됨에 따라 요양서비스 질이 향상될 것으로 예상된다. 그러나 2017–2018년에 걸쳐 최저임금이 큰 폭으로 인상되면서 정부에서는 장기요양재정을 고려하여 요양보호사 처우개선비 정책을 2018년 1월 폐지해 버렸다. 처우개선비가 없어지게 되자 요양보호사의 임금은 최저임금에 수렴할 것으로 예상된다. 결국 요양보호사의 상당수는 업무강도가 상대적으로 낮은 직종으로 이직할 개연성이 크고, 시설에서는 퇴직과 이직이 빈번하게 발생하여 서비스의 안정적인 제공이 어려워질 수 있다. 이는 곧 장기요양서비스 질 저하로 이어 진다.

장기요양서비스는 국가가 제공하기로 한 사회서비스이다. 따라서 국가는 적정수준의 질을 보장할 책임이 있다. 적정수준의 질을 보장 하기 위해서 요양보호사의 적정처우를 보장해야 한다. 그런데 시장 원리를 주장하면서 임금을 시장에서 결정되도록 하는 것이 용인하는 것이 사회적으로 올바른 것인지 되돌아 볼 필요가 있다.

요양보호사 등 장기요양분야 종사자의 저임금 문제는 비단 우리나라만의 문제는 아니다. 외국에서도 종사자 임금지원정책을 다양하게 운영하고 있다. 특히 일본의 개호직원 처우개선가산과 미국의 wage pass-through는 우리나라의 요양보호사 처우개선비 정책과 매우 유사하다. 특히 일본의 개호직원 처우개선가산의 경우 수가인상을 통 해 종사자의 임금인상 등 처우개선에 대한 기관의 이행을 기대하기 어려운 상황에서 만들어졌다는 점에서 참고가 된다.

임금수준이 근로조건에서 매우 중요하지만, 그렇다고 해서 임금이 근로조건의 전부는 아니다. 임금 이외에도 고용안전성, 근로시간 적정화, 안전한 근로환경 조성 등과 같이 요양보호사의 처우개선을 위해 노력해야 한다. 2011년 경제협력개발기구(Organization for Economic Cooperation and Development) 보고서에 따르면, 장기요 양제도를 운영하는 여러 국가들이 이 영역에 해당하는 장기요양인력 정책들을 다수 추진하고 있는 것을 알 수 있다[20]. 직업지위 향상, 인사관리체계 향상, 경력개발, 자격증명 등이 이에 해당하는 주요전략 이라고 할 것이다. 우리나라에서도 장기요양기관 종사자에 대하여 사회적 인식을 개선하여 직업지위를 향상시키기 위한 노력과 경력개 발을 통해 근로동기를 부여하는 정책들이 함께 추진될 필요가 있다.

본 연구에서는 처우개선비 정책이 임금인상에 미친 영향을 파악하는 데 중점을 두었다. 향후 인상된 임금이 장기근속, 서비스의 질에 미친 영향에 관한 연구가 진행되어야 할 것이다. 연구의 제한점으로는 첫째, 2년간 동일기관에서 동일직종으로 근무한 종사자만을 대상으로 분석하여 2년 이상 근무한 종사자만 반영되었다. 둘째, 2012년 신규개설기관 및 2013년 폐업기관은 분석에서 제외되어 경영상태가 비교적 안정된 기관만을 분석한 한계점이 있다.​​​​​​​

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