A Study of 'Policy Learning' as a Lesson of Education Policy Failure : Focusing on the case of Teacher Incentive Policy

교육정책 실패의 교훈으로서 '정책학습'에 관한 연구 : 교원성과급 정책사례를 중심으로

Abstract

This study analyzed the contents of changes in educational policy from the perspective of policy learning, based on the awareness of the lack of academic efforts to identify such phenomena despite repeated policy failures in educational policy. To this end, it has been more than 20 years since the policy was established, but it was analyzed using the policy analysis case of the teacher incentive policy, which still had severe conflicts between the government and teacher unions. As a result of the analysis, first, there were 11 changes in the policy content from the Kim Dae-jung administration to the Moon Jae-in administration. Whenever the government was newly launched, not only the contents of the policy for teacher incentives changed, but also the policy changes continued during the same government period. Second, when analyzing what kind of policy learning took place at the stage of change in each government's policy content, most of them were 'political policy learning' or 'instrumental policy learning'. Rather than a fundamental discussion about the goal of the policy, it has only repeated policy learning that adjusts only the ratio of differential payments to defend the teacher incentive policy. In order to recover from this current situation, this study suggests that it is necessary to present an alternative policy that can change the rigid society of teachers through 'social policy learning', which examines the basic values and strategies of teacher incentive policies.

이 연구는 교육정책의 반복적인 정책실패에도 불구하고 이와 같은 현상을 규명하려는 학술적 노력이 부족했다는 문제의식에서 정책학습이라는 관점에서 교육정책의 변화 내용을 분석하였다. 이를 위해 정책이 수립된 지 20여 년이 넘었지만, 여전히 정부와 교원단체 간에 갈등이 심각한 교원성과급 정책을 정책 분석사례로 삼아 분석하였다. 분석결과, 첫째 교원성과급 정책은 김대중 정부에서 문재인 정부에 이르기까지 총 11차에 걸친 정책 내용의 변화가 있었다. 정부가 새롭게 출범할 때마다 교원성과급 정책은 내용에 변화가 생겼을 뿐만 아니라, 동일 정부 시기 동안에도 정책변화는 지속되었다. 둘째, 각 정부별 정책 내용의 변화 단계에서 어떠한 정책학습이 있었는지를 분석하였을 때, 대부분 '정치적 정책학습'과 '도구적 정책학습'이 이루어졌다. 즉, 정책의 목표나 가치에 대한 근본적인 논의보다는 교원성과급 정책의 옹호를 위해 차등지급의 비율을 조정하는 정책학습을 이어왔다. 이와 같은 현 상황을 회복하기 위해 이 연구는 교원성과급 정책의 기본적인 가치와 전략을 검토하는 '사회적 정책학습'을 통해 경직된 교직 사회를 변화시킬 수 있는 대안적인 정책 제시가 필요함을 제안한다.

Ⅰ. 서론

그동안 정책실패에 관한 연구 흐름 중 하나는 정책을 집행하는 과정에서 실패의 원인이 발생한다는 입장[1][2]이다. 이 관점에서는 정책의 미숙한 관리나 집행 절차상의 결함, 혹은 집행능력의 부족 등 정책집행과정에 내재된 문제들을 그 원인으로 제시한다. 또 다른 흐름은 정책변동이나 실패를 정치나 권력투쟁의 산물로 보는 입장[3]이다. 이러한 입장에서는 정책오차의 발견과 수정을 위한 합리적 메커니즘이 구축되어 운영되지 않는 경우 정치적 영향력이 강한 정책과정에서 정책실패는 불가피하다는 주장이다. 이에 반해, 본 연구는 불확실한 상황에서 제한된 합리성에 의해 결정되어지는 정책은 불완전할 수밖에 없다고 간주하고, 이러한 불완전한 정책이 집행과 평가과정에서 충분한 학습이 이루어져 보완되지 못한 것에서 정책실패의 원인을 찾고자 하는 관점을 취한다. 따라서 이 관점에서 정책실패는 정책의 종결이 아니라 정책의 목표를 달성하기 위해 정책학습의 기회를 가질 수 있는 상태를 의미한다.

이와 같은 관점에서 본 연구는 정책실패의 원인을 ‘정책학습’의 개념을 활용하여 고찰한다. 정책학자 Hall(1988)은 정책학습의 개념을 “정책학습을 과거 정책의 결과나 새로운 정보에 비추어 정책의 목표나 기법, 수단을 조정하려는 의식적인 노력(p. 309)”이라고 정의한 바 있다[4]. 국내에서는 행정학 분야에서 노화준(2007)이 정책학습을 보다 구체적인 개념으로 발전시킨다[5]. 그는 정책학습을 조직학습이론에 비추어 개념화하는데, “정책학습은 정책목표를 성취하였거나 성취하지 못했을 때, 그 원인을 규명하고, 성취하였을 때 그 성취요인들을 계속 강화해 나아가고, 실패하였을 때에는 그 오류의 원인들을 규명하고 해결책을 강구함과 아울러 시정하려고 노력하며, 나아가서는 환경변화에 맞추어 정책목표들을 평가하고 수정 및 보완해 나아갈 때 이루어진다. 그리고 이러한 과정에서 이루어지는 제 학습활동이 정책학습활동이다(p. 572)”라고 명확하게 밝힌 바 있다.

최근 일반 정책학 영역에서는 잦은 제도개선에도 불구하고 정책실패가 다른 실패로 연속되는 상호작용 관계의 연결고리를 파악하고 이를 극복하기 위한 방안으로 ‘정책학습’의 개념을 종종 활용해오고 있다. 연구 초기에는 정책학습에 관한 개념, 유형, 의미 등을 소개하였으나, 최근에는 본격적으로 우리나라의 정책학습과정을 파악하려는 노력이 집중적으로 이루어지고 있다[6]. 정책실패가 반복되는 원인을 학습실패에서 찾아 유사한 정책실패가 계속해서 반복되는 것을 막고 근본적인 정책수정과 학습이 이루어지는 방안을 탐색하려는 경향이 강해진 것이다.

반면, 교육정책의 영역에서는 아직까지 ‘정책학습’의 개념으로 정책실패의 현상을 고찰한 연구를 찾아보기가 어렵다. 교육정책이 백년지대계라는 말이 무색할 정도로 잦은 변동과 실패가 반복되고 있는 교육정책 분야에서 왜 특정 정책이 지속적으로 실패하고 있는지 엄밀하게 파악할 필요가 있다. 특히, 이 연구에서 분석대상으로 삼고자 하는 교원성과급 정책은 김대중 정부에서 처음 정책이 결정되어, 지속적인 개선이 이루어졌고, 이명박 정부에서는 개인 및 학교 단위로 교원성과급 예산 이원화 배분이 이루어지게 되는 등 꾸준한 정책변동이 일어났다. 그럼에도 불구하고, 학교현장에서는 여전히 교원성과급 정책에 대한 비판과 거부가 끊이지 않고 있다. 이는 선행연구들[7][8]에서도 확인되고 있는 바이다.

이와 같은 문제의식에서 본 연구의 필요성은 시작되었다. 교원성과급 정책을 비롯하여 교육정책 영역의 반복적인 정책실패에도 불구하고 이 현상을 명확하게 규명하기에는 선행연구에서 역부족이었던 것으로 보인다. 하지만, 잦은 정책실패는 결국 교육현장의 혼란을 야기시키고, 사회적이고 경제적 비용도 증가시키기 때문에 이에 대한 원인을 규명하는 일이 지금 시점에서 필요하다. 정책학습의 관점에서 분석틀을 수립하고, 교원성과급 정책사례를 통해 정책이 왜 실패할 수밖에 없었는지, 그리고 한 걸음 더 나아가 이를 극복하기 위한 방안을 정책학습의 관점에서 탐색함으로써 우리나라 교육정책 발전에 시사점을 제공하고자 하는 것이 이 연구의 목적이다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 정책학습에 관한 이론적 검토

정책학습연구는 정치적 투쟁의 과정에서 정책변화가 일어나기보다는 정책담당자들이 정책지식에 대한 학습과정을 통해 이루어진다는 문제의식에서 대두되었다[6]. 이러한 관점에서 Hall(1988)은 “정책학습을 과거 정책의 결과나 새로운 정보에 비추어 정책의 목표나 기법, 수단을 조정하려는 의식적인 노력(p. 6)"이라고 주장한다[4]. Helco(1974)는 ”사회적 또는 환경적 변동에 적응하기 위하여 발생하는 정부의 덜 의식적인 활동 “ 이라고 주장한다[9]. Hall(1988)의 정의는 정책결정 이 과거에 내린 결정들을 세련화하고 적응시키려는 시도로써 정책학습의 내생적인 성격이 강한 반면, Helco의 정의는 변화하는 환경에 따른 정부의 대응으로 정책 학습의 외생적인 성격이 강하다[5]. 국내 학자 중에는 유훈이 정책학습을 폭넓게 정의하여” 정책학습이란 경험의 결과 발생하는 비교적 장기간에 걸친 행태의 변화인 동시에 정책학습을 단기간에 해당 정책에 대한 의식적 내지 계획적인 활동방안을 변경하는 것을 모두 내포하는 것“으로 정의하고 있다[10].

위와 같은 정책학습의 개념 정의 하에 정책학습의 유형에 대해 살펴볼 필요가 있다. May(1992)는 정책학습을 수단적 정책학습(instrumental policy learning), 사회적 정책학습(social policy learning), 그리고 정치적 정책학습(political policy learning)으로 유형화한 바 있다[11]. 도구적 정책학습이란 주어진 정책 목표의 테두리 안에서 새로운 정책수단을 모색하는 것이다[11]. 정책목표나 기본적인 전략에 관해 검토하지 않고 기술적 측면의 변동만을 추구한다는 점에서 Glasbergen(2003)이 언급한 기술적 학습과 유사하다[12]. 수단적 정책학습의 주요 관심은 정책과 실행설계의 근본적인 기초를 형성하는 정책도구들이다. 그 결과 정책수단을 적용하여 집행한 이후 환류 과정을 분석하면서 어떠한 성과가 구체적으로 나타나는 것을 보면 정책학습이 성공적으로 일어난 것으로 간주한다. 따라서 정책수단에 대한 학습으로 기존의 정책 목표는 그대로 유지하면서 정책 실패나 향상된 정책성과의 원인을 이해하는데 도움을 줄 수 있다.

사회적 정책학습이란 정책목표나 정책의 근본적인 문제에 대해 학습하는 것이다[11]. 사회적 정책학습은 정책목표나 정책문제 등에 관한 학습을 의미하는 것으로 정책목표와 관련된 기대의 변동을 초래한다. 사회적 정책학습의 관심은 정책의 가치와 목표에 있다. 즉, 정책학습의 초점은 정책문제 자체인 것이다. 따라서 사회적 정책학습이 일어나기 위해서는 해당 정책에 대해 정 책문제나 그 해결책에 대한 인과관계를 이해하는 사고의 변화가 전제되어야 한다. 정책학습이 정책 목표를 재정립하고, 문제정의와 전략을 재조정하는 과정이라는 측면에서 Glasbergen(2003)이 제안한 개념적 학습이나 Bennett-Howlett(2001)의 사회적 학습과 유사하다[13].

조직학습이론에서는 수단적 정책학습을 단순 순환학습(single-loop learning)으로, 사회적 정책학습을 이 중 순환학습(double-loop learning)으로 간주한다. 단순 순환학습은 기존 규범을 바꾸지 않은 상태에서 조직성과를 어떻게 하면 유지할 수 있을 것인가에 대한 전략과 관련이 있다[14][15]. 반면 이중순환학습은 조직에 내재되어 있는 규범이나 목표를 바꾸기 위한 탐색 과정이다. 이 과정에서 개인들은 경험으로부터 배운 바를 숙고하면서 근본적인 가정과 비교해보고, 이를 확인하고 바꿀 수 있게 된다[16].

마지막으로 May(1992)가 언급한 정치적 정책학습이란 특정한 정책을 계속해서 유지될 수 있게 하기 위한 전략에 대한 학습과정이다[11]. 따라서 정치적 학습은 정책의 실현가능성에 관심을 둔다. 도구적 학습과 사회적 학습이 정책 자체의 변화와 조직의 내부적인 변화를 설명하는 개념인 반면에, 정치적 학습은 정책의 목표와 전략을 학습(강황선, 2006)한다는 점에서 앞선 두 가지의 정책학습과는 구분된다[17].

2. 교원성과급 정책에 대한 선행연구 고찰

이 연구에서 정책사례 분석대상으로 삼고자 하는 교원성과급 정책에 관한 학술적 연구는 주로 교원성과급 정책에 대한 교사의 인식 및 학교현장의 실태에 관한 연구[18-21]와 다른 나라의 성과급 정책사례를 탐색하는 연구[22-24]가 대부분이지만, 일부 선행연구에서 교원성과급 정책의 정책적 변화에 대해 분석한 바 있다. 예를 들어, 조혜진(2007)은 교원성과급 정책이 정책 결정 과정에서 교육의 수월성과 교직의 특수성이라는 가치가 대립하며 딜레마 상황에 부딪혔고, 정책 결정을 지연한 채 결정의 책임을 전가하는 교육부의 정책대응이 나타난 것으로 분석하였다[21].

박창화(2010)는 교원성과급 정책이 교원단체의 격렬한 반대에도 불구하고 조금씩 변경하면서 계속 시행되고 있는 이유를 경로의존성이라는 개념을 적용하여 설명한다[19]. 그는 정책이란 일단 어떤 경로를 택하게 되면 시간이 지날수록 그 경로로부터 이탈이 어렵고 기존의 경로가 계속 유지되는 경향을 지적한다. 이러한 맥락에서 교원성과급 정책도 한번 시행되어 경로가 만들어진 이상 쉽게 폐지되지 않고 계속 시행되었다고 분석한다. 김달효(2013)는 교원성과급 정책 효용성에 대해 교사들의 반응을 살펴보았는데, 다수의 교사들이 교원 성과급 정책을 반대하는 것으로 나타났다[18]. 성과급 찬성이유는 ‘열심히 일하도록 동기부여해주기 때문’이라고 응답한 반면, ‘교직의 특성상 공정한 성과급 평가의 어려움’과 ‘교사간 위화감과 갈등을 유발’하기 때문에 성과급 정책에 대해 반대하는 것으로 조사되었다. 이와 같은 선행연구들은 교원성과급제가 정책결정 과정에서 갈등을 겪고 있는 상황을 드러내 보이는데 기여하였지만, 이 정책이 여러 차례 제도개선에도 불구하고 집행과 평가의 과정에서 어떻게 정책실패에까지 이르게 되었는지에 대한 심층적 분석까지 이어지지는 못했다는 한계가 있다[21].

따라서 이 연구에서는 선행연구들의 한계를 넘어서 정책학습의 개념을 활용하여 교원성과급 정책의 실패를 규명해보고자 한다는 점에서 다른 연구들과 차별성을 갖는다.

Ⅲ. 연구방법

1. 정책사례 분석

이 연구는 교육정책의 학습 현상을 교원성과급 정책 사례를 통해 분석한다. 정책을 대상으로 하는 사례 연 구방법은 비록 하나의 정책사례를 통해 일반화하기에 다소 무리가 있긴 하지만, 특정 정책으로 인한 어떤 현상을 심도깊게 분석하고 대안을 제시하는 데 유용하다. 특히, 정책사례 연구법은 행태주의 방법론에서 놓치기 쉬운 실제 생활의 맥락을 고려하며 복잡한 정책 현상의 의미있는 특징을 파악하는데 도움을 줄 수 있다[25]. 이러한 이유로 일반 행정학과 정책학을 포함한 많은 사회 과학연구에서 현실문제를 있는 그대로 두고 ‘어떻게’와 ‘왜’에 대해 심층적인 분석을 하기 위해 사례연구방법을 활용한다[26]. 정책사례 연구는 역사적이어야 하고 정부별 정책이나 지침의 내용을 추적해야 한다. 그 과정에서 어떻게 정책의 변화가 일어났는지, 정책학습의 과정은 어떠했는지를 분석할 수 있다.

이 연구는 사례연구방법을 통해 교원성과급 정책을 중심으로 정책이 전개되는 과정에서 어떠한 정책학습이 일어났는지를 분석할 수 있을 것이다. 정책이 만들어진 과정은 사건별로 다르기 때문에 차후 역사적 분석을 할 만한 가치가 있다[27]. 본 연구에서의 정책사례 연구는 언론의 이슈형성과 정부의 정책 발표에 집중한다. 구체적으로 연구의 시간적 범위는 김대중 정부(1998년)부터 문재인 정부(2020년)까지 22년이다.

2. 분석자료

각 정부별 교원성과급 정책의 학습과정을 확인하기 위해 문헌 조사 방법을 실시하였다. 특히, 이 연구는 신문기사를 주요 분석자료로 삼는다. 사회과학에서 특정 정책의 추진에 대한 동향이나 이와 관련된 여론을 파악하기 위해 종종 대중매체의 기사를 분석하는 방법이 종종 활용된다[28][29]. 예를 들어, 홍영식[28]은 일간지의 내용을 분석하여 우리나라 언론에 나타난 기후변화 거버넌스를 연구하였고, 최믿음·태보라[29]는 국내 일간지 분석을 통해 스캔들 보도 프래임을 분석한다.

신문기사는 기사 내용에 사실 기술과 의견을 제시함으로써 특정 정책 영역에 대한 다양한 입장을 반영하고 표현하는데 중요한 역할을 한다[30]. 따라서 이 연구는 여기서 구체적으로 살펴보고자 하는 교원성과급 정책에 대해 관련 행위자들의 행태를 파악하는데 중용한 자료가 될 수 있을 것이다. 이와 함께 교원성과급 정책 내용의 변화를 확인하기 위해 교육부 보도자료와 국회 교육위원회 보고 등을 국회의회 정보검색서비스 및 교육부 검색엔진으로부터 제·개정 자료를 수집하였다.

분석범위는 교원성과급 정책을 인용한 모든 기사로 한정했으며, 분석 시기는 정책이 처음으로 공식적으로 발표된 1998년 5월 31일부터 마지막으로 신문기사에 언급된 2018년 12월 11일까지로 설정하였다. 자료는 ‘교원성과급 정책’, ‘학교성과급’ 등을 키워드로 검색하여 수집하였으며, 한국언론재단의 신문기사 검색 서비스인 KINDS(www.kinds.or.kr)을 통해 검색하였다. 신문기사의 경우, 총 257건이 검색되어 이 중 193건이 이 연구분석을 위해 필요한 정보를 가지고 있는 것으로 판단하여 이를 중심으로 분석하였다.

3. 분석방법

정책사례 분석을 위해 이 연구에서는 질적 자료를 활용한 내용분석(contents analysis) 방법을 실시한다. 내용분석법은 본래 의사소통의 과정에서 발생하는 중요한 문제인 「누가, 무엇을, 누구에게, 어떻게 전달하며, 그 효과는 무엇인가」라는 문제를 확인하고 현재적 의미를 추론하기 위해 개발된 연구방법이다[31]. 따라서 교원성과급 정책의 결정 및 집행과정에서 정책행위자들이 어떠한 상호작용을 보였는지를 통찰하는데 가장 적합한 분석방법이라고 할 수 있다. 내용분석을 위한 분석절차는 객관적 분석을 전제로 하는데, 이 연구에서는 정책행위자들의 메시지를 그 분석대상으로 하고, 메시지의 현재적 내용과 잠재적 내용을 분석대상으로 삼았다.

Ⅳ. 분석 결과

1. 각 정부별 교원성과급 정책변화 과정 분석

교원성과급 정책은 1995년 김영삼정부의 5.31 교육 개혁을 추진하면서 초중등교원 보수체계 개선안 일환으로 처음 제안되었다. 하지만 교육정책으로 처음 발표된 것은 김대중 정부 시기이다. 이 시기에 교원성과급 정책내용은 여러 차례 변화가 있었다. 우선 2001년 2월 12일에 교육부는 교원의 성과급을 차등지급할 것을 확정하였고, 2개월 이후 개선안을 마련하여 정책을 강행한다[32]. 개선안에는 지급대상에 하위 30%를 제외한다는 내용을 삭제하고, 차등지급을 원칙으로 내세운다. 하지만 9월부터 지속된 전교조의 철회요구(동아일보, 2001.9.23.)[33], 성과급 반납결의(연합뉴스, 2001.9.24, 25)[34], 조퇴투쟁(국민일보, 2001.10.9.)[35], 결의대회(연합뉴스, 2001.10.25.)[36], 전교조 파업 예고(연합뉴스, 2001. 10.29)[37], 교총의 대규모 집회(연합뉴스, 2001. 11.10)[38] 등 교원단체의 압박을 받은 후 11월 22일에 모든 교사에게 수당을 지급하는 방식으로 후퇴한다. 그런데, 교육부는 다음해인 2002년 5월 23일에 성과급 차등지급의 내용을 포기하지 않고, 다시 추진한다. 이후 [교육공무원 성과상여금 지급 지침][39]에서 교원성과급 차등지급을 10%만 적용하는 것으로 결정한다.

다음 정부인 노무현 정부는 김대중 정부의 교원성과급 10% 차등지급 정책 기조를 그대로 유지한다. 하지만 정부 말기인 2006년에 이르러 차등비율을 10%에서 50%로 확대 계획을 발표한다. 이 발표가 있기 전에 언론에서는 계속에서 교원성과급의 문제를 다루었다. 2005년 3월부터 11월 사이에 총 13번 언론에 교원성과급이 언급되었다. 예를 들어 언론에 공개된 타이틀을 보면 ‘철밥통 교직-교사평가제 시급하다’(동아일보, 2005. 3.13)[40], ‘교사성과급, 외국에선 어떻게 하나’[41](세계일보, 2005. 5. 2), ‘나눠먹기식 교원성과급 지급[42]’(매일신문, 2005. 8. 2), ‘교원성과급 나눠먹기 전략[43]’(경향신문, 2005. 8. 3) 등으로 교원성과급 이 심각한 이슈로 다루어졌다. 이러한 배경 하에서 교육부는 차등비율을 확대하려고 했지만, 곧 강경한 교원단체의 반발로 인해 두 달도 채 되지 않아 차등비율을 50%에서 20%로 줄인다는 보도자료를 발표한다. 이 과정에서 전교조와 교총은 정권퇴진 운동과 성과급 반납투쟁 등 극단적 대응에 나설 것이라며 정부를 압박하기도 하였다.

교육부가 20%로 차등비율을 낮춘 이후에도 전교조는 여전히 집중투쟁, 밤샘농성, 결의대회, 성과급 반납투쟁, 연가투쟁을 2006년 9월 15일까지 이어간다. 이에 교육부는 전교조에 대해 연가투쟁에 참여한 교사 435명에 대해 징계 방침을 세우고, 언론들은 전교조에 대해 강한 비판 기사를 내놓는다(예: 경향신문 2007. 1. 31. ‘성과없이 끝난 전교조 성과급 투쟁’)[44]. 또한 서울시가 공무원 평가를 위해 경쟁시스템을 구축하였고, 서울시교육청 또한 성과관리시스템을 도입하여 업무성과평가에 기반하여 성과급을 지급하기로 하면서 교원조직을 압박하기 시작하였다. 이러한 외부환경에 힘입어 노무현 정부는 2007년 6월에 교원성과급 20%차등지급 방안을 제시하면서 해마다 5%씩 늘려 2013년까지 차등비율을 50% 확대한다고 발표한 것이다.

이명박 정부에서 교원성과급 정책변화는 획기적으로 일어났다. 2007년부터 학부모단체에서는 교원성과급 100% 차등지급을 촉구하는 서명, 시국선언, 기자회견이 이어졌고, 교육부는 성과급 균등분배시 교사와 학교장을 징계하겠다고 강경한 대응을 예고하였다. 이와 같은 배경 하에서 교육부는 학교별 평가실적에 따라 성과상여금을 차등지급율 50~70%, 최대 134만원까지 확대하는 내용의 [2010년도 교육공무원 성과상여금 지급 지침][45]를 발표한다. 또한 2011년에는 마찬가지로 [2011년도 교육공무원 성과상여금 지급 지침][46]에서 학교별 학업성취도 향상 정도에 따라 전년도 대비 성과가 높은 곳에 더 많은 성과급을 지급하고, 학업성취도 평가 시에 학교별 기초생활수급 자녀 수, 다문화가정 학생 수 등 여건을 감안하여 평가한다고 발표한다. 2012년 2월 9일에는 교사성과급 평가와 학교성과급 평가라는 두 가지 평가기준을 정하고 이 결과를 합산하여 교사 개인의 성과급을 차등지급함으로써 교원성과급이 최대 145만원까지 차이가 벌어질 것을 예고한 바 있다.

동일한 가치를 공유하는 정권이었지만, 박근혜 정부에서 교원성과급 정책의 변화는 다시 일어났다. 가장 중요한 정책 변화는 이명박 정부에서 강력하게 추진하고 있던 학교별 성과급제를 폐지한 것이다. 이와 같은 결정 배경에는 다양한 채널을 통해 학교별 성과급 정책에 대해 불만을 표시해왔기 때문인 것으로 보인다. 예를 들어, 2010년부터 교육자치제 실시로 진보교육감이 등장하면서 이들은 지속적으로 학교성과급정책을 비판하였고(예: 장병학 충북도의회 교육의원은 ‘설익은 학교 성과급제 운영’에 대한 비판‘ (충청북도, 2011.4.12.) [47], 전교조와 교총으로부터 강한 반대 압박이 있었다. 특히, 2010년 6월 22일에 보수성향을 지닌 한국교총은 학교평가 결과에 따른 성과급연계는 교사들의 자발성 무시라고 반발하였다. 또한 같은 정당인 한나라당의 김선동 의원 등은 학교성과급 지표에 방과수업 참여율을 포함시킨 것은 방과후수업이 반강제적으로 시행되는 행태를 가져왔다고 강하게 지적하였다(연합뉴스, 2011.9. 25)[48].

이러한 배경 하에서 박근혜 정부는 2015년 12월 29일에 [교육공무원 승진규정 개정안][49]에서 학교별 등급을 매겨 성과급을 차등지급하는 학교성과급제도를 폐지하고, 교사들의 근무성적평정과 성과상여금 평가를 통합하는 방안을 제시한다. 다음해에는 [2016년도 교육공무원 성과상여금 지급 지침][50]에서 유초중등 교원의 성과상여금 차등 지급율을 70% 이상 확대하고, 성과급 균등분배 시에는 최고 파면까지 할 수 있음을 발표한다.

문재인 정부의 등장과 함께 교원성과급 정책의 변동은 예견되었다고 볼 수 있다. 이미 2016년부터 박근혜 정부의 교원성과급 정책에 대해 언론에서는 부정적인 견해를 제시하였고(예: ‘교사 94% 성과급제 효과없다’ (국민일보, 2016. 7. 4.)[51]), 전교조뿐만 아니라 한국교총도 적극적으로 반발하여 기자회견, 서명운동, 보도자료 등 교원 성과급제에 대한 반대행위가 이어졌다. 또한 전국시도교육감협의회에서는 성과 중심의 인사제도 및 성과급제 폐지를 논의하였고(동아일보, 2006.11.24.) [52], 당시 국회의원이었던 유은혜 의원 또한 교원 성과 급제 폐지를 검토해야 한다(한국교육신문, 2016. 9. 30.)[53]고 주장한다.

문재인 정부 출범 이후에는 서울시 교육감이 문재인 정부에 교원 성과급제 재검토을 제안한다(국민일보, 2017. 6. 5.)[54]. 이러한 배경에서 국정기획자문위원회는 [문재인정부 국정운영 5개년 계획] 100대 과제로 차등성과급제 폐지를 권고한다[55]. 또한 한국교총은 차등성과급 폐지를 인사혁신처에 직접 요구하기도 하였다(한국교육신문, 2018. 2. 5.)[56]. 하지만 인사혁신처와 교육부간 협의에서 타공무원과의 형평성을 고려해서 교원성과급제를 폐지하는 불가하고, 성과상여금 차등지급 비율을 50%에서 70%로 축소하는 것으로 결정하였다. 이와 같이 변동된 정책 내용은 2021년 현재까지 유지되고 있다.

2. 각 정부별 교원성과급 정책의 정책학습 분석

이 연구에서는 앞서 살펴본 각 정부별 교원성과급 정책의 변화 내용을 기반으로 May(1992)[11]의 정책 학습 유형을 적용하여 각 정부별 교원성과급 정책학습 유형을 분석한다. 이를 위해[표 1]과 같이 정책학습 유형을 구분할 수 있는 분석 틀을 수립하였다.

표 1. 정책학습의 분석 틀

우선, 도구적 정책학습이란 정책수단이나 정책집행 디자인에 대해 학습을 의미한다. 도구적 정책학습의 목적은 단순히 정책수단의 변화에 있다. 따라서 학습에 필요한 역량은 정책수단에 대해 이해하고 예측하는 능력이다. 둘째, 사회적 정책학습은 정책 목표나 정책의 근본적인 문제에 대해 학습하는 것을 의미한다. 사회적 정책학습의 목적은 정책의 목적이나 가치를 바꾸는데 있다. 따라서 사회적 정책학습을 위해 필요한 역량은 공감대 형성 능력이나 조직문화이다. 이와 달리, 정치적 정책학습은 특정한 정책이 추진될 수 있도록 하는 전략을 학습하는 것을 의미한다. 정치적 정책학습의 목적은 정책이 실현가능할 수 있도록 만드는 것이 중요하므로 이 학습에서 중요한 역량은 정책이해집단과 협상능력 이다.

이와 같은 정책학습 유형을 구분할 수 있는 기준을 가지고 우선 김대중 정부 시기의 교원성과급 정책의 변화 내용을 제시하면 [표 2]과 같다.

김대중 정부는 교원들에게 동일하게 수당으로 지급되던 방식을 차등지급하겠다는 정책결정을 함으로써 이전과는 매우 다른 방향의 정책결정을 한다. 이는 신자유주의의 논리가 교직에까지 영향을 미친 결과라고 볼 수 있다. 당시 IMF 상황에서 모든 분야에 ‘경쟁’이 중요한 가치로 반영될 필요성이 강조된다. 이에 따라 교직에서도 교원들간의 경쟁적인 구도가 필요하다는 인식이 반영된 것이 교원성과급의 차등 지급 정책이다.

표 2. 김대중정부의 교원성과급정책의 주요 변동내용 변동

정책의 학습유형 측면에서 보자면, 교육 성과급을 차등지급하겠다는 애초의 정책결정은 May(1992)의 사회적 정책학습유형이라고 볼 수 있을 것이다. 사회적 정책학습이란 정책목표나 정책의 근본적인 문제에 대해 학습하는 것을 의미한다. 이 학습의 목적은 정책의 목적이나 가치를 변화시키는 것이다[11]. 교원성과급 정책 도입 당시, 정책의도는 타 영역에 비해 복지부동인 공직 사회, 특히 교직사회를 변화시킬 유인가로 성과급 차등지급이라는 전략을 도입한다. 교직사회를 경쟁적 분위기로 전환하여 교육의 효율화를 꾀할 수 있을 것이라는 기대를 가진 것이다.

이후 김대중 정부에서는 교원성과급 정책 내용을 3차례에 걸쳐 바꾼 바 있다. 이는 모두 기존 정책 아이디어나 문제를 더욱 정교하게 옹호하고자 하는 전략으로서 정치적 학습[11]이라고 볼 수 있다. 즉, 교원성과급의 차등지급을 통해 경직된 교직사회를 경쟁적 분위기로 전환하려고 했던 정책 초기의 목적을 교원단체의 강력한 반대 속에서도 관철시키기 위해서는 ‘후퇴와 재결정’이라는 정책변동을 반복할 수밖에 없었던 것이다.

노무현 정부의 교원성과급 정책학습 유형을 분석하면 [표 3]에 제시된 바와 같이 모두 정치적 학습이었던 것으로 보인다.

표 3. 노무현정부의 교원성과급 정책의 주요 변동내용

정치적 학습이란 행정 엘리트들이 정책 아이디어나 문제에 대해 옹호전략을 제시하는 방식이다[11]. 김대중 정부와 마찬가지로 노무현 정부에서도 경직된 교직사회를 경쟁적 분위기로 전환하기 위해 교원성과급 정책이 필요했고, 교원단체의 반대를 이겨내면서 교원성과급 정책의 목표를 달성할 수밖에 없었을 것이다. 이를 위해 3차례의 정책 내용 변화를 통해 ‘차등비율의 축소와 확대’ 전략을 반복적으로 제시하였고, 이는 모두 교원성과급 정책을 유지하기 위한 전략이었던 것으로 보인다.

이명박 정부에서 교원성과급과 관련한 정책변화는 [표 4]과 같이 단 1회 일어난 것으로 볼 수 있다.

표 4. 이명박정부의 교원성과급 정책의 주요 변동내용

정책학습유형의 측면에서 본다면, 이명박 정부는 도구적 학습을 활용한 것으로 보인다. 도구적 학습이란 정책수단이나 정책집행 디자인에 대해 학습하는 것으로 정책실패의 원인을 이해하고 정책수단이나 과정을 변화시키는 것이 목적이다[11]. 이명박 정부 또한 경직된 교직사회의 변화를 이끌어내는 방법으로 교원성과급을 유지하는 것이라고 판단하고, 다만 기존의 개인적 차등지급이라는 정책수단만으로는 관철시키기 어렵다고 여긴 것이다. 따라서 교사 개인성과급제에서 정책수단을 바꿔 학교별 성과급제를 도입한다. 개인별 경쟁을 학교별 경쟁으로 전환함으로써 개별 학교 내에서 경쟁은 없애면서 협력을 유도할 수 있을 것으로 판단한 것이다.

박근혜 정부에서도 교원성과급 정책의 변화는 [표5]와 같이 두차례 일어난 것으로 보인다.

표 5. 박근혜정부의 교원성과급 정책의 주요 변동내용 변동

이명박 정부의 학교별 성과급제를 폐지하고, 근무성적평정과 성과상여금 평가를 통합한 박근혜 정부의 1차 정책 변화는 도구적 학습과정으로 분석된다. 도구적 학습은 정책수단의 변화를 통해 정책실패를 극복하려고 한다[11]. 이명박 정부와 달리 박근혜 정부는 학교별 성과급제가 효과가 없다고 판단하였고, 오히려 교사 개인 성과급으로 되돌아가되 교사평가결과와 성과급을 결합시키는 정책수단의 재설계를 통해 정책의 본래 목적을 달성할 수 있을 것으로 기대한다.

이후 박근혜 정부에서는 차등지급을 70%까지 확대함으로써 어떠한 정부보다 상당히 높은 차등비율을 제시한다. 이는 정책 자체를 변화시키기보다는 제시된 정책의 목표를 달성하기 위해 더욱 정교한 옹호 전략을 제시한 것이라고 볼 수 있다. 즉, 차등비율을 대폭 확대함으로써 기존 정책을 옹호하는 정치적 학습과정이라고 볼 수 있다.

이 연구의 마지막 분석 대상인 문재인 정부에서는 지금까지 단 한차례의 정책변화가 일어났다. 정부 출범 이전부터 시도교육감협의회와 교원단체 등의 교원성과급 폐지 건의 요구와 정부 출범 초기에 국정기획자문위원회의 폐지 건의에도 불구하고 문재인 정부는 기존의 교원성과급제를 유지한다. 문재인 정부에서는 대신 교원성과급의 차등지급만 70%에서 50%로 축소한다.

표 6. 문재인 정부의 교원성과급 정책 주요 변동내용

이와 같은 문재인 정부의 교원성과급에 대한 정책학습유형을 정치적 학습이라고 볼 수 있다. 비록 교원성 과급 정책을 폐지하라는 교육 관련 집단의 요구가 계속되고 있었지만, 문재인 정부입장에서는 인사혁신처의 불가 입장을 받아들일 수밖에 없는 처지였을 것이다. 이에 교원성과급정책을 유지하면서 타협할 수 있는 옹호전략이 차등지급을 축소하는 수준에서 정치적 학습과정을 만족했어야 하는 것으로 보인다.

Ⅳ. 논의 및 결론

이 연구는 교육정책의 반복적인 정책실패에도 불구하고 이와 같은 현상을 명확하게 규명하려는 학술적 노력이 부족했다는 문제의식에 기반하여 정책학습이라는 관점에서 교육정책의 변화 내용을 분석하였다. 이를 위해 정책이 수립된 지 20년이 넘었지만, 여전히 정부와 교원단체의 갈등이 심각한 교원성과급 정책을 정책분석사례로 삼았다. 분석의 주요 결과를 요약하고, 이를 논의하면 다음과 같다.

첫째, 교원성과급 정책은 김대중 정부에서 문재인 정부에 이르기까지 총 11차에 걸친 정책 내용의 변화가 있었다. 김대중 정부에서는 교원성과급을 차등 지급하기로 확정한 시기가 2001년 2월 12일인데, 9개월 만에 다시 동일한 수당방식으로 지급하겠다고 정책 후퇴를 하였고, 다시 6개월만에 차등지급을 재추진하겠다며 정 책내용을 바꾼다. 노무현 정부에서는 성과급의 차등비율을 놓고 3차례에 걸쳐 정책내용의 변화가 일어났다. 성과급 차등비율을 10%에서 50%로 다시 20%로 축소한 후 2013년까지 50%로 확대하겠다는 계획을 수립한다. 이명박 정부에서는 교원성과급 정책내용의 획기적인 변화가 이루어졌다. 교사 개인 대상의 차등성과급 이외에 학교별 성과급을 도입한 것이다. 이와 같은 학교별 성과급 정책은 교원단체의 반대에도 불구하고 지속적으로 유지된다. 하지만, 박근혜 정부에서 정책내용의 변화는 다시 일어나는데 학교별 성과급 정책을 폐지하는 대신, 차등지급 비율을 70%까지 확대하여 가장 많은 차등 비율을 제시한다. 문재인 정부에서는 이와 같은 정책내용이 획기적으로 변화할 것이라는 기대감이 있었지만 결국 성과급의 차등비율을 20%정도 줄이는 정책변화가 있었을 뿐이다. 이와 같이 새롭게 정부가 출범할 때마다 교원성과급정책은 내용에 변화가 생겼을 뿐만 아니라 5년의 같은 정부 시기 동안에도 정책 변화는 지속되었다.

둘째, 각 정부별 정책내용의 변화 단계에서 어떠한 정책학습이 있었는지를 분석하였을 때, 대부분 정치적 학습이 이루어졌다. 교원성과급 정책이 처음 제기된 시기에 경직된 교직사회를 변화시킬 유인가로서 성과급의 차등지급 정책을 채택한 것은 정책목표나 정책의 근본적인 문제에 대해 학습[11]한 것이라고 볼 수 있다. 교직사회를 경쟁적 분위기로 전환하여 교육의 효율화를 꾀할 수 있을 것이라는 기대한 것이다.

하지만 이후 추진된 정책 내용을 보면, 대부분 정치적 학습과정이었다고 보여진다. 즉, 교원성과급 정책의 목표나 수단을 변화시키기보다는 기존의 정책 아이디어를 더욱 정교하게 옹호하려는 전략[11]을 활용한 것이다. 교원성과급의 차등지급을 통해 경직된 교직사회를 경쟁적 분위기로 전환하려고 했던 정책 초기의 목적을 교원단체의 강력한 반대 속에서도 관철시키기 위해서는 정책을 폐기하거나 교직사회를 변화시킬 또 다른 정책제안을 하기보다는 단순히 차등비율을 낮추거나 높이는 정도의 변화만을 고민한 것이다.

김대중 정부와 노무현 정부 시기 동안 지속적으로 정치적 학습이 이루어진 반면에 이명박 정부에서는 교원 성과급 정책의 본래 목적은 유지하면서 정책수단을 변화시키는 도구적 학습을 추진한다. 교사 개인별 성과급과 함께 학교별 성과급제를 도입함으로써 개별 학교 내에서 경쟁은 없애면서 협력을 유도할 수 있을 것으로 판단한 것이다. 이명박 정부의 학교별 성과급제를 다시 폐지한 박근혜 정부도 도구적 정책학습을 활용했다고 볼 수 있다. 박근혜 정부는 학교별 성과급제가 효과가 없다고 판단하였고, 오히려 교사 개인 성과급으로 되돌아가되 교사평가결과와 성과급을 결합시키는 정책수단의 재설계를 통해 정책의 본래 목적을 달성할 수 있을 것으로 기대한 것이다. 이후 박근혜 정부는 예전 정부와 마찬가지로 정책의 목표를 달성하기 위해서 가치판단이나 수단의 변화를 이끌어내는 정책학습을 하기보다 정책을 옹호할 수 있는 전략으로 차등지급 비율을 변동한다. 이와 같은 정치적 학습은 문재인 정부까지 이어진다.

이상의 분석결과를 통해 다음과 같은 정책적 함의를 도출할 수 있다. 교육성과급 정책사례의 경우, 11차례에 걸친 정책내용의 변화에도 불구하고 교육관련자들 간에 갈등은 여전하고, 어느 누구도 만족하지 못하고 있는 상황이다. 이와 같은 상황에서는 단순히 교원성과급 정책의 옹호를 위해 차등지급의 비율만을 조정하는 정책변화가 아닌 근원적인 대책수립이 필요하다. 구체적으로 살펴보자면, 교원성과급 정책은 정치적 정책학습에 치우쳐 있을 뿐, 사회적 정책학습이 이루어지지 않아 정책변동이 지연되고 있음을 확인할 수 있다. 따라서 교원성과급 정책의 정책목표나 기본적인 가치와 전략을 검토하는 사회적 정책학습이 시급하다. 물론 이명박 정부에서는 교사 개인별 성과급에서 학교별 성과급으로 전환하는 정책수단을 활용하는 도구적 정책학습이 이루어진 바 있다. 하지만 정책목표나 기본적인 가치에 대한 검토 없이 기존의 정책목표의 테두리 안에서 기술적이고 세부적인 정책집행 디자인만을 변화시키는 도구적 정책학습은 결국 실패한다는 교훈을 보여 주었다.

조직학습연구들에 따르면, 정부기관의 관료들의 학습과정은 상당히 습관적(routine-based)이고, 역사의존 적(history dependent)이며, 목표의존적(target-oriented)인 학습과정을 가진다[57]. 이러한 측면에서 March (1994)는 관료들은 정책도구 선정의 문제가 여러 이해관계가 얽혀 있는 매우 복잡한 양상을 띠고 있기 때문에 새로운 전략을 탐색하기보다 기존의 제도적 맥락에서 경로 의존성을 지닌다고 주장한다[58]. 교원성과급 정책사례는 정치적인 문제로 크게 이슈화되고 있고, 이런 경우 정책수단을 획기적으로 변경하거나 기존 정책 목표를 변동하게 되었을 때 교육부에서 통제하는 것이 어렵다고 판단했을 수 있다. 이 경우, 관료들은 문제해결 과정에서도 가치의 대립을 피하여 탈정치성 (apolitical)을 추구한다[59]. 탈정치성은 정치적인 논의나 문제들을 행정적, 기술적인 문제로 치환시키는 작용을 하며, 문제를 해결하기 위하여 특별히 새로운 정책이 제시되는 것이 어려워진다[60]. 따라서 교원성과급 정책과 관련된 어떠한 논의가 있다고 해도 정책학습에서는 큰 변화가 나타나지 않은 채, 기존의 정책과 유사한 정책이 유지된다. 따라서 20여년 동안 유사한 정책학습과정만 거치고 있는 교육성과급 정책은 정책문제나 그 해결책에 관한 인과관계에 관한 사고의 변화가 전제된 사회적 정책학습을 통해 교직사회를 변화시킬 수 있는 다른 정책으로 제안될 필요가 있다.

그렇다면, 이와 같은 사회적 정책학습은 어떻게 가능할 것인가? 조직학습이론에 따르면, 정치적 학습이나 도구적 학습은 단순순환학습(single-loop learning)으로 간주되고, 사회적 학습을 이중 순환학습(double-loop learning)으로 본다. 단순 순환학습은 기존의 규범에 의해 조직성과를 어떻게 하면 유지할 수 있을 것인가에 관심이 있다[61]. 이러한 유형의 학습은 정책기저에 놓인 가치나 핵심 신념보다 기대했던 정책이 구성원들의 실제 반응에서 불일치했을 때 이를 조정하는데 노력한다. 반면, 이중순환학습은 조직의 내재된 규범, 정책, 목표 등에 대해 수정이 가능한 탐색과정이다. 피드백 고리가 전략과 가정뿐만 아니라 규범과 가치에 대해서도 연결되는 이중의 고리를 가지고 있기 떄문에 이중순환 학습이라고 한다[44]. 이러한 유형의 학습과정에서는 기존의 정책이 얼마나 적절한지에 대해 다시 생각해볼 수 있다. 정책의 근본적인 가정과 가치를 밝히고 질문하고 듣고, 재조사하는 과정에서 기존의 정보를 비교한다. 이러한 과정은 정책관련자들이 정책을 이해하는데 도움을 주며 정책관련자들은 산출된 경험으로부터 배운 바를 숙고하고, 결과로부터 얻은 교훈을 근본적인 가정과 비교할 수 있게 된다.

결과적으로 이와 같은 숙고의 과정에서 개인들은 근본적인 가정을 확인하거나 바꿀 수 있게 된다. 주목할 만한 것은 이중 순환학습으로 인해 지배가치뿐만 아니라 기저에 놓인 규범과 가치, 특히 핵심 신념이 변화한다는 것이다[16]. 이러한 조직학습관점에서 보았을 때, 우리나라 교원성과급 정책의 변화과정은 정치적 학습이나 도구적 학습을 활용한 단순 순환학습과정으로 보인다. 이는 이중순환학습과 달리 행동전략을 변경하여 결과에 이르는 정책학습과정이다. 반면에 이중순환학습에서는 정책의 근본적인 가치를 재검토함으로써 행동전략을 수정하는 과정이라고 볼 수 있다.

따라서 이중순환을 활용한 사회적 정책학습이 시급하다는 것을 알 수 있다. 이러한 사회적 정책학습이 가능하기 위해서는 관료조직 내 학습조직 구조와 학습문화를 형성하는 것이다. Argyris와 Shӧn(1996)의 이론에 따르면, 이중순환학습은 지배적인 가치관과 규범에 대한 검토가 있을 때 이루어지기 때문에 이를 위해서는 정책 관련자들의 자기반성적인 능력이 전제되어야 하고, 정책이 논의되는 장에서 활발한 의사소통과 토론이 이루어져서 정보에 대한 정확한 접근이 가능해야 한다[16]. 따라서 교원성과급 정책도 정책관련자들 사이에 자신의 주장을 관철시키기 위한 ‘기싸움’이 아닌 신뢰와 상호존중에 기반한 ‘열린 태도’가 전제되어야 한다. 이러한 토대 위에 사실에 입각해 경직된 교직사회의 문제를 정의하고, 변화시킬 수 있는 전략 등에 대해 개방적으로 논의할 수 있을 것이다. 그리고 이러한 민주주의 과정에서 비로소 정책관련자들은 경직된 교직사회를 변화시킬 수 있는 전략에 대한 근본적인 가정을 확인하고, 교원성과급 정책보다 더 나은 대안적인 정책을 제시할 수 있을 것이다.