Administrative Policies and Cases for Effective Utilization of Japan's State-Owned Property

일본의 국유지 유효활용을 위한 행정정책과 사례: 행정재산·공유지 및 민간참여 사례를 중심으로

Abstract

With the revision of the 「State Property Act」, the conditions for using state-owned land have improved. The new government is also suggesting the necessity of using state-owned land to revitalize private investment and secure financial investment capacity. In line with these policy changes, this study examines Japan's policy on the utilization of state-owned land and effective use cases, and seeks to find policy implications from the perspective of managing and promoting the use of state-owned land. The direction of Japan's public land utilization policy is to induce optimal use of state-owned land through efficient management, and to increase the value of state property by promoting active use of state-owned land through linkage of state-owned and public land and private participation, etc. It appears that the policy is being pursued in the direction of suppressing the sale of state-owned land in the country. To promote the effective use of state-owned land, it is necessary to establish a clear policy direction first. In addition, the establishment of a transparent information disclosure system and the establishment of a strong control tower capable of coordinating interests between ministries are required. The starting point of policy establishment for efficient use of state-owned land is to change the perception that the actual owner of state-owned land is the people.

「국유재산법」 개정으로 국유지 활용여건이 개선되었다. 새정부도 민간투자활성화와 재정투자 여력 확보를 위해 국유지 활용 필요성을 제시하고 있다. 본 연구는 이러한 정책기조 변화에 맞춰 일본의 국유지 활용정책과 유효활용 사례를 살펴보고 국유지 관리와 활용증진 관점에서 정책적 시사점을 찾아 보고자 하였다. 일본의 국유지 활용정책 방향은 효율적인 국유지 관리를 통해 보유 중인 국유지의 최적이용을 유도하며, 국·공유지 연계와 민간참여 등을 통해 적극적인 국유지 활용을 도모함으로써 국유지 가치를 높이고 미이용 국유지를 감소시킴으로써 궁극적으로 저가에 국유지가 매각되는 것을 억제하는 방향으로 정책이 추진되고 있는 것으로 나타났다. 국유지 유효활용 촉진을 위해 먼저 명확한 정책 방향을 정립하는 것이 필요하다. 그리고 투명한 정보공개시스템 구축, 부처간 이해관계 조정이 가능한 강력한 컨트롤타워 구축이 요구된다. 효율적인 국유지 활용을 위한 정책수립의 출발점은 실질적인 국유지 주인은 국민이라는 인식의 전환이다.

I. 서론

1. 연구 배경 및 목적

「국유재산법」 개정(2018.03)을 통해 국유재산 개발범위를 기존의 건축행위에서 토지개발사업으로 확대 하는 등 국유지 활용 여건이 개선되었다. 새롭게 출범한 윤석열 정부 또한 ‘민간이 끌고 정부가 미는 역동적 경제’를 국정목표로 설정하고, 국정과제로 ‘민간주도 성장을 뒷받침하는 재정 정상화 및 재정의 지속가능성 확보’를 삼고 실천방안으로 재원조달의 다변화를 꼽았다. 이를 위해 민간투자 활성화와 함께 국유재산 개발·활용 확대 등을 통해 재정투자 여력을 보완하고 국가정책을 뒷받침 하는 것을 주요 내용으로 하고 있다[1].

이러한 최근의 제도적 개선과 국유지 활용 강화를 위한 새정부의 정책기조에 맞춰 본 연구에서는 일본의 국유지 활용정책과 유효활용 사례를 통해 국내에 접목 가능한 정책적 시사점을 국유지 관리와 활용 측면에서 제시하는 것을 목적으로 한다. 일본을 연구 대상으로 선정한 이유는 현재 우리 사회가 겪고 있는 고령화와 저출산, 저성장 사회 진입과 같은 사회적·경제적 변화를 앞서 경험하면서 재정건전성 확보와 다양한 지역적·사회적 수요에 부응하기 위한 수단으로 국유지를 활용하고 있어 시사하는 바가 크다고 판단했다. 아울러 한국과 유사한 국유재산법 체계와 국유지 관리체계 그리고 토지소유권 제도를 가지고 있어 정책적 시사점을 국내에 적용하는데 있어 용이하다고 판단했기 때문이다.

본 연구에서 다루고자 하는 국유지의 개념적 범위는 일본의 「국유재산법(國有財産法)」에서 국유재산으로 규정하고 있는 행정재산 중 부동산과 보통재산 가운데 이전적지 부지 그리고 공적부동산(Public Real Estate: 이하 PRE)을 대상으로 하였다. 내용적 범위는 일본의 국유지 유효활용 촉진을 위한 정책과 적용 사례를 대상으로 하였으며, 2000년 이후 시행된 활용사례를 대상으로 하였다.

2. 선행연구 검토

국유지 관련 연구는 [표 1]과 같이 국유지 관리정책의 문제점을 통해 제도 개선방안을 도출하는 관리방안 연구와 국유지 가치제고를 위한 개발방안 등을 제안하는 활용방안 연구로 나누어 볼 수 있다. 김진 외는 국유지 관리 현황 분석을 통해 물리적인 관리 개선방안을 제시하였고[2], 남은정은 위탁개발사업의 사후평가 부재를 지적함으로써 제도적인 관리장치 마련 필요성을 제기하였다[3]. 활용방안 연구는 국내·외 문헌조사 등을 통해 국유지 활용전략 및 사업화 방안 연구가 많았다. 한편 이준용·손재영은 국유지 전수자료 분석을 기초로 국유지 활용 방향을 제시하였다. 서울 및 6개 광역시 소재 국유지대장 전수자료를 기초로 국유지 활용도를 분석하고 국유지의 그룹화 작업, 통합사용 가능성 분석등을 통해 복합시설 개발 가능성을 제안하였다[4].

표 1. 선행연구 검토

본 연구는 다양한 사회적·지역적 수요에 부응하기 위한 일본의 국유지 활용 노력과 성과를 통해 국유지 행정수립에 있어 정책방향을 설정하고 국내에서 적용 및 검토 가능한 실효성 있는 방안을 국유지 관리와 활용측면에서 제시하는데 연구의 차별성을 가진다.

Ⅱ. 일본의 국유지 관리제도 및 정책

1. 국유지 개요 및 관리체계

일본의 국유지 면적은 [표 2]와 같이 2020년 말 기준 877만ha로 전체 국토면적의 23.1%이다. 이 가운데 행정재산이 867만ha, 보통재산이 10만ha이다. 지방공공단체 소유 공유지와 합한 국·공유지 면적은 전체 국토면적의 31.5%이다[5].

표 2. 일본의 국유지 면적

자료: [5], ｐ.6.

일본의 국유재산 관리 및 처분기관과 업무에 관한 기본적인 내용은 「국유재산법(國有財産法)」에서 규정하고 있다. 국유재산 총괄사무는 총괄청인 재무성에서 행정재산의 관리 사무는 각 성·청에서 담당한다. 보통재산의 관리·처분 사무는 재무성에서 담당하되, 특별회계 소관 보통재산과 같은 일부 재산에 대해서는 각 성·청에서 담당하도록 하고 있다. [6]은 국유재산 행정기관을 그 역할에 따라 감사기관, 집행기관 그리고 자문기관으로 구분하고 있는데, 구성과 기능은 [그림 1]과 같다.

그림 1. 일본의 국유재산 행정 관계기관

2. 행정정책 변화

일본의 국유재산 행정정책 방향은 국유지의 효율적인 관리와 활용도를 제고하는데 집중되고 있다. [5]는 국유재산을 귀중한 국민공유재산으로 인식하고 지역과의 연계를 통한 유효활용을 도모함으로써 지역·사회 요구에 대응하고자 하고 있다. 특히 지역·사회 요구를 적절히 반영하기 위해 민간의 노하우를 도입·활용하는 것이 중요한데, 이를 위해 국유재산 관련 정보 공개와 투명성 확보가 필요하다고 밝히고 있다. 국유재산 행정의 주요 방향을 행정재산의 경우 최적 이용을 통한 행정목적 달성에 보통재산은 유효활용을 통한 재정공헌에 두고 있다.

일본의 국유재산 행정정책 변화과정은 [표 3]과 같다. 1999년 「민간 자금 등의 활용에 따른 공공시설 등의 정비 등의 촉진에 관한 법률(民間資金等の活用による 公共施設等の整備等の促進に関する法律): 이하 PFI법」 을 제정하고 2001년 1월 실무상 가이드라인을 마련함으로써 국유지 개발 및 활용여건을 마련하였다. 2005 년 ‘행정개혁추진방침’을 통해 국유재산의 유효활용과 민간활용을 천명하고 2006년 행정재산의 민간이용 촉진을 위하여 행정재산에 대한 임대요건을 완화함으로써 청사 등 여유공간의 임대가 가능하도록 하였다. 아울러 인접한 사유지를 활용한 합동건축 제도를 도입하고 교환제도를 도입하였다. 2010년 ‘신성장전략(新成長 戰略)’에서는 복지시설과 같은 사회적 요구와 도시재생사업 추진에 따른 지역 수요에 부응하기 위한 재정확보 방안의 하나로 2006년 도입한 ‘정기차지제도(定期借地 制度)’ 적용대상을 확대하였다[7]. 2011년 동일본대지진을 계기로 2014년 ‘국유재산행정전략(國有財産行政 戰略)’을 통해 국유지 활용대상을 사회복지분야에서 이재민 지원과 방재분야로까지 확대하였다. 「PFI법」 제정 이후 두 차례 법 개정을 통해 민간참여 촉진을 유도하고 있는데, 2011년 ‘컨세션(コンセッション) 방식’과 ‘민간 제안 제도(民間提案制度)’를 도입하고 2013년 ‘관민펀드’를 창설하였다. 한편 국·공유재산의 효율적인 이용과 관리를 위해 재무성 산하 재무국의 총괄권을 활용한 ‘에어리어 매니지먼트(エリアマネゾメント) 개념을 2014년 이후 도입하였다[9].

표 3. 일본의 국유재산 정책변화

자료: [8], p.389에서 수정.

3. 국유지 유효활용을 위한 정책적 수단

3.1 국유지 최적 이용을 위한 ‘에어리어 매니지먼트 (エリアマネゾメント)

일본은 고령화와 인구감소 등으로 공공시설의 집약화와 기능재편, 활성화 요구가 높다. ‘에어리어 매니지 먼트(エリアマネゾメント: Area Management)’는 이러한 여건 변화에 따라 청사 등의 집약화를 통해 건설비용과 관리비용을 절감하고 원스톱 행정서비스를 제공함으로써 국유지 유효활용을 제고하려는 노력의 하나로 등장한 개념이다[6]. 총괄청인 재무성 재무국과 지방공공단체가 서로 연계해 지역 청사 등의 수요를 새롭게 조정하는 ‘매칭(マッアチング: Matching)’ 작업을 통해 여유부지와 이전적지를 창출해 냄으로써　국가재정에 기여하고 지역의 마치쯔꾸리(まちづくり), 컴팩트 시티(コンパクトシティ）형성 등을 지원하는 것을 내용으로 하고 있다. 특히 에어리어 매니지먼트 작업을 통해 국가와 지방공공단체가 청사 등 시설을 집적화하고 원스톱 행정서비스를 제공함으로써 고령화에 따른 인구감소와 인구구조 변화에 대응하고 있다.

3.2 정기차지제도(定期借地制度)

‘정기차지제도(定期借地制度)’는 일정 기간 동안 토지를 임대하여 활용한 후 계약기간 종료 시 나대지 상태로 반환하는 것을 조건으로 토지를 임대하는 제도로 「차지차가법(借地借家法)」에 근거하고 있다. 2006년 도입된 ‘정기차지제도(定期借地制度)’는 2010년 ‘신성장전략(新成長戰略)’과 2014년 ‘국유재산행정전략(國有財産 行政戰略)’을 통해 적용대상을 확대해 왔다. ‘정기차지제도(定期借地制度)’를 활용하면 초기 투자비용이 적어 재정 상황이 좋지 않은 지방공공단체나 민간의 참여를 촉진할 수 있는 장점이 있다. 특히 토지 소유권을 국가가 보유하면서 임대기간 동안 공익적 목적을 위해 국유지를 활용할 수 있게 함으로써 토지 소유를 안정적으로 유지하면서 효율적인 토지이용을 유도할 수 있다는 장점이 있다. [9]는 운영주체에 따라 ‘정기차지제도(定期 借地制度)’ 대부방식을 세 가지로 구분하고 있는데, 국가가 지방공공단체에 국유지를 대부하고 지방공공단체가 자율적으로 운영하는 방식과 사회복지법인 등에게 전대하는 방식 그리고 국가가 사회복지법인이나 학교법인 등에 직접 임대하는 방식이 있다.

3.3 민간참여 촉진을 위한 PPP/PFI

공공과 민간이 연계하여 공공시설정비와 공공서비스 등을 공급하는 방법을 PPP(Public Private Partnership: 민관협력)라고 한다. PPP는 민간의 기술과 자본, 노하우를 도입함으로써 민간에게 새로운 사업기회를 제공하고 공공의 재정부담을 경감시켜 공공서비스 수준을 제고한다는 장점이 있다.

PPP와 PFI의 개념과 사업유형을 도식화 하면 [그림 2]와 같다. PFI(Private Finance Initiative)는 PPP 유형 가운데 하나로 민간자본과 경영 및 기술능력 등을 활용하여 공공시설 정비를 촉진하는 방법이다. PPP 사업유형을 정리하면 [표 4]와 같다.

그림 2. PPP/PFI 개념

표 4. PPP(민관협력) 사업유형

자료: [8], p.389에서 수정 보완.

「PFI법」에서는 사업대상시설로 공공시설과 공용시설, 공익시설, 정보통신시설, 열공급시설, 연구시설 등으로 정하고 있다. [그림 3]은 2012년까지 시행된 PFI 사업으로 [10]은 사회 인프라 정비사업 중심의 ‘서비스구입형’이 70% 이상을 차지하고 있어 다양한 시설에 활발하게 적용되고 있지 못함을 지적하고 있다. 이에 일본 정부는 PFI 활용 확대를 위해 법 개정을 통해 ‘컨세션(コンセッション) 방식’과 ‘민간 제안 제도(民間提 案制度)’를 도입하였으며, ‘관민펀드’를 창설하였다.

그림 3. PFI사업 시행현황

3.4 컨세션(コンセッション)

일본은 PFI 대상사업 확대와 민간참여 촉진을 위해 컨세션(コンセッション) 방식을 도입하였다. 컨세션(コン セッション)은 이용요금을 징수하는 공공시설을 대상으로 시설 소유권은 공공이 가지며, 공공시설 운영권리를 계약을 통해 민간사업자(SPC)에 설정하는 방법을 말한다. [그림 4]와 같이 민간은 공공에 대가를 지불하고 공공시설 등에 대한 운영권을 설정 받고 계약기간 동안 이용료를 징수함으로써 투자비를 회수하는 구조이다.

그림 4. 컨세션(コンセッション) 구조

대상사업은 시장위험이 존재하는 사업, 공익성 측면에서 공공이 관여할 필요가 있는 사업, 도로·항만·공항· 상하수도 등과 같이 민간참여 효과가 기대되는 분야이다. 도로, 공항분야에서 우선적으로 도입 및 시행이 되고 있으며, 최근 MICE 시설 등으로 적용 대상을 확대하고 있다. 서비스 구입형 PFI 방식과 컨세션(コン セッション)방식을 비교하면 [표 5]와 같다.

표 5. 서비스구입형 PFI와 컨세션(コンセッション)방식

자료: [10], p.9에서 수정.

앞서 기존의 PFI 사업은 ‘서비스구입형’이 70% 이상을 차지하고 있어 다양한 시설에 적용되지 못하고 있으며, 이에 일본 정부는 ‘컨세션(コンセッション) 방식’ 등을 통해 PFI 활용 확대를 도모하고 있음을 언급하였다. [표 6]은 2013년 이후 PFI 및 컨세션(コンセッ ション) 사업 추진 실적으로 컨세션방식을 통해 PFI 대상사업 확대와 민간참여 촉진을 유도하고 있다.

표 6. PFI 및 컨세션(コンセッション) 추진실적

자료: [11], p.3, p5에서 작성.

Ⅲ. 일본의 국유지 활용노력과 성과

본 장에서는 일본의 국유지 활용노력과 성과를 효율적인 국유지 관리와 민간참여 유도 관점에서 살펴보고자 한다. 효율적인 국유지 관리를 통한 성과를 재정공헌과 행정서비스 제고, 사회수요 및 재난 대응 측면에서 살펴보고 민간참여 활성화 성과를 PPP, PFI그리고 컨세션 사례로 구분하여 살펴보고자 한다.

1. 에어리어 매니지먼트를 통한 국유지 유효활용

일본은 고령화에 따른 인구감소, 인구구조 변화에 대응하기 위해 국유재산의 유효활용을 통해 행정서비스를 집약적으로 제공하고자 하고 있다. ‘청사 등 사용조정계획(廳舍等使用調整計劃)’에 따라 청사·공무원 숙소의 효율적 활용을 통해 재정절감을 도모하고 지역사회요구에 부응하고 있다.

1.1 청사 등 유효활용을 통한 재정공헌

센다이 합동청사는 ‘청사 등 사용조정계획(廳舍等使 用調整計劃)’을 통해 여유공간을 활용하고 국가 재정에 기여한 사례이다. 도우호쿠지구(東北管区)에 소재하고 있는 경찰국 등 3개 관공서를 센다이 합동청사 증축동으로 이전함으로써 매각 가능지를 창출하고 불필요한 대부료 지출 문제를 해소하였다. [그림 5]와 같이 청사 이전 등을 통해 7,800㎡의 연상 면적을 확보하고, 8,147㎡의 매각 가능지를 창출함으로써 대장가격 기준 4.2억엔의 매각 수익을 창출하였다.

그림 5. 센다이 합동청사 유효활용 사례

1.2 보육시설 등 사회복지 분야 활용

일본은 부족한 어린이 보육시설 해소를 위해 청사·공무원 숙소 등 행정재산의 여유공간을 지방공공단체에 대부하고 있다. 이를 통해 지방공공단체의 재정부담을 덜어주고 어린이 보육시설 입소대기 문제 해결에 대응하고 있다.

일본 정부는 보육시설 입소대기 문제 해소와 저출산· 고령화 문제를 맞아 보육· 고령자 간호 등 사회복지 분야에서의 국유지 활용 필요성을 인식하고 있다 [12][13]. [그림 6]은 동경 세타가야구 국유지 활용사례로 지방공공단체와 사회복지단체로부터 총괄청이 국유지 취득 의사와 사회복지 용도로 국유지 활용 의사를 접수한 후 이를 기초로 활용방안을 추진하였다. ‘정기차지제도’를 통해 노인양호시설과 어린이 보육시설을 공급하고 잔여 부지는 매각함으로써 지역 요구에 부응하는 동시에 국가재정에 기여하는 효과를 거두었다.

그림 6. 동경 세타가야구 국유지 유효활용 사례

청사·공무원 숙소 등과 같이 국유지를 활용한 어린이 보육시설 정비사업의 장점은 첫째, 용도폐지 또는 이전 적지 다수가 아동 보육수요가 존재하는 주택지에 소재하고 있으며, 둘째, 사전 정보제공으로 지방공공단체가 조기에 계획을 수립하는 것이 가능하며, 셋째, 재정적으로 ‘정기차지제도’ 등을 활용할 수 있도록 함으로써 지가가 높은 도시 및 도심지역에서도 적은 재정부담으로 어린이 보육시설 정비사업을 추진하는 것이 가능하다는 점이다.

1.3 합동건축을 통한 원스톱 행정서비스 제공

일본의 국유지 행정정책 특징 가운데 하나는 저성장· 고령화에 따른 행정서비스의 집약화 노력이다. 행정시설 집약화를 통해 기대할 수 있는 원스톱 행정서비스 제공 효과로 [6]은 고령화에 따른 지역 노령층 주민의 이용 편리성을 향상 시키며, 불필요한 청사 임차수요를 줄임으로써 국가 재정공헌에 기여할 수 있음을 들고 있다. 아울러 시설 집약화를 통해 발생한 이전적지를 지역과 연계하여 마치쯔꾸리(まちづくり) 등에 반영함으로써 지역활성화에 기여하도록 하고 있다.

[그림 7]은 世田谷區(세타가야구) 세무서 합동건축 사 례이다. 재무국이 도쿄도(東京都), 세타가야구(世田谷區) 와 함께 노후화 된 세무서 건물 신축 정비계획을 수립 하였다. 특징은 중앙정부와 지방공공단체가 시설을 합동건축 함으로써 국유지와 공유지를 일체화 시켜 활용하고 정책추진의 주안점을 주민들의 이용 편리성에 둔 것이다. 2008년 중앙정부와 지방공공단체가 원활한 청사정비를 위해 확인서를 체결하고 2014년 철거 및 착공을 거쳐 2016년 준공하였다. 중앙정부의 세무서와 법무국 출장소, 도쿄도(東京都)의 세무사무소, 세타가야 구(世田谷區) 도서관, 건강복지 센터 등 5개 기관이 입주해 있다.

그림 7. 세타가야구 합동건축 사례

1.4 방재 및 이재민 구호

일본은 동일본대지진과 코로나 등을 계기로 방재 및 이재민 구호에 국유지 활용을 집중하고 있다. 2012년 수립한 ‘방재기본계획’에서 ‘지진에 강한 나라 만들기 마치쯔꾸리(まちづくり)’를 표방하고 중앙정부와 지방공공단체가 피난시설·대피소 등을 설치하는데 있어 국· 공유지를 활용할 수 있도록 하고 대상범위를 코로나 백신접종 센터 등으로 확대하고 있다[5].

그림 8. 국유지를 활용한 이재민 구호 개념

[그림 8]은 국가재난에 대비한 단계별 국유지 활용 개념을 도식화 한 것이다. 먼저 청사 등을 활용하여 ‘피난 빌딩’으로 지정하고 대규모 지진과 같은 재난 발생 시 긴급한 피난 공간으로 활용한다. 원활한 재해복구 작업과 이재민 주거문제 해결을 위해 공무원 숙소와 공영주택을 활용하고 미이용 국유지 등을 재해 발생지역 지방공공단체에 무상대부 함으로써 응급가설주택 건설 등에 사용할 수 있도록 하고 있다.

[그림 9]는 와카야마 합동청사를 활용해 ‘피난 빌딩’ 으로 지정한 사례와 동일본대지진 당시 촬영한 미야기현 센다이에서의 미이용 국유지를 활용한 응급가설주택 설치 사례이다.

그림 9. 방재·이재민 구호 국유지 활용 사례

2. 민간참여 촉진을 통한 PRE(공적부동산)활용

일본은 민간참여 촉진을 통한 효율적인 국유지 활용을 유도하기 위해 「PFI법」을 제정하고 두 차례 개정을 거쳐 제도적 보완 노력을 하고 있다. 특히 지역사회 수요를 적절히 반영하기 위해 민간 노하우를 활용하는데 국유지 정책 추진 방향을 두고 있다.

2.1 PPP를 통한 PRE(공적부동산) 활용: 미나미아오 야마 주거복합단지

미나미아오야마 주거복합단지 개발사업은 노후화로 재건축 필요성이 있는 도영주택을 도쿄도에서 민간의 노하우를 활용하여 비용절감과 PRE 활용을 도모한 사 업이다. ‘정기차지권’ 설정을 통해 일정 수익을 확보하고 공공시설 등을 정비함에 따라 ‘마치쯔꾸리(まちづく り)’에도 기여하였다.

그림 10. 미나미아오야마 주거복합단지 시설배치

사업내용은 [그림 10]과 같다. 공모를 통해 민간사업자에게 70년간 ‘정기차지권’을 설정해주고 도유지인 미나미아오야마 1정목을 주거복합단지로 재건축했다. 임대주택과 문화·교육시설, 복지시설, 상업·업무시설 등을 유치하고, 지방공공단체는 민간으로부터 받은 토지임대료를 활용해 임대주택과 공익시설을 매수한 후 관리·운영을 담당한다. 도쿄도는 도영주택, 미나토구는 어린이 보육시설과 도서관을 운영하며. 민간사업자는 사업기간이 끝나면 시설 철거 후 부지를 반환한다. 2003년 민간도시재생사업 제1호로 인정되어 도시재생펀드에서 재정지원이 이루어졌으며, 지역활성화에 기여했다는 의미를 가진다.

2.2 PFI를 통한 수익시설 병설: 키타큐슈 시립사영 중학교(北九州市立思永中學校) 정비사업

노후 중학교 시설(수영장, 실내운동장, 도장)의 개축과 유지·관리 업무 수행을 목적으로 추진되었다. ‘서비스구입형 PFI’와 ‘독립채산형 PFI’ 방식을 활용하였다. 중학교 시설 개축 및 유지·관리 업무는 ‘서비스구입형 PFI(BTO 방식)’으로 추진하였는데, 수영장은 시민에게 개방 가능한 실내 온수 수영장으로 운영하고 있다.

그림 11. 키타큐슈 시립사영중학교 정비사업 구조

민간수익사업 시설에 ‘독립채산형 PFI방식’을 도입하였으며, 대학원·지역연계 센터를 건설·운영하고 있다. 이를 위해 키타규슈시(北九州市)로부터 토지를 대부받고 ‘정기차지권(定期借地權)’을 설정하였다. 사업기간은 2007년 2월부터 2023년 3월까지 총 17년이며, 이 가운데 관리·운영기간은 15년이다. 정비사업 구조는 [그림 11]과 같다.

2.3 컨세션(コンセッション)을 통한 민간경영 도입: 센다이(仙臺) 공항 컨세션 등

컨세션 방식은 민간에게 공공시설 운영권을 주는 것으로 민간경영 기법을 통해 공항 등 공공시설의 경영효율을 제고시키기 위한 방안이다. 센다이 공항 컨세션은 중앙정부와 지방공공단체, 민간이 일체화된 공항경영을 목표로 하고 있으며, 활주로, 주차장, 여객 터미널, 화물 터미널, 연결 철도 등 5개 사업을 대상으로 적용하였다. 2012년 10월 ‘센다이공항 경영개선에 관한 기본방침’을 미야기현(宮城縣)에서 수립하고, 2013년 6월 공항경영권 매각을 인정한 「민간 능력을 활용한 국가관리 공항의 운영 등에 관한 법률(民間の能力を活用した 国管理空港等の運營等に関する法律)」을 제정하였다. 지역의견 수렴 등을 거쳐 컨세션 추진에 관한 정부의 기본방침을 설정하고, 2015년 9월 공모를 통해 도쿄 급행 전철, 토요다 통상 등이 설립한 ‘센다이 국제공항(SPC)’을 우선교섭권자로 선정하여 2016년 7월 1일 사업을 시작하였다. 센다이 공항과 함께 컨세션 방식 도입을 검토한 간사이 공항과 이타미 공항도 2015년 11 월 우선교섭권자를 선정하고 2016년 4월 1일 사업을 시작했는데, 간사이 공항의 경우 국가관리 공항을 대상으로 한 일본 최초의 민영화 사례이다[18-20]. 2018년 4월 현재 컨세션 방식으로 추진되고 있는 공항 현황은 [표 7]과 같다.

표 7. 컨세션(コンセッション) 도입 공항 현황

자료: [21], p.5에서 수정하여 정리.

컨세션 적용대상은 기존의 공항, 수도, 하수도, 도로, 교육시설, 공영주택 등에서 일본정부의 관광입국 정책추진으로 지방자치단체와 연계한 MICE시설 사업 등으로 확대되고 있다. 아이치현(愛知県) 국제전시장 시설사업은 컨세션 방식을 도입해 MICE시설사업을 추진하고 있는 경우이다. 아이치현 도코나메시(常滑市) 센트레어 (セントレア: 中部國際空港)에 총 28.7ha 면적에 6개의 전시홀과 18개의 회의실을 건설하는 사업이다. 2017년 12월 21일 우선교섭권자로 ‘마에다(前田)·GL events 그룹’을 선정하고 2018년 1월 17일 기본협정을 체결하였다[21].

아이치현(愛知峴) MICE시설사업 특징은 안정적인 사업추진을 위해 운영권 수입을 사업초기에 국제전시장 운영자원으로 활용한다는 것이다. [그림 12]는 국제전시장 운영자원 활용방안으로 사업초기 5년 동안 사업 안정화 지원 및 전시회 수요 창출 등을 위한 재원으로 운영권 수입을 활용할 수 있도록 계획하고 있다. 아이 치현(愛知峴) MICE시설사업은 일본 최초의 전시회사업으로 사업성공을 위해 민간사업자 제안에 따라 민관협력 조직을 구축하고 수요창출 활동을 전개하고 있다. 6 년 차 이후부터는 ‘Profit/Loss share(수익-손실 배분)’ 개념을 도입하여 시설 가동률을 제고하고 인센티브를 지급함으로써 리스크 부담 경감을 유도하고 있다. 전시장 운영과 함께 민간사업자로 하여금 임의사업을 할 수 있도록 함으로써 시설 활성화를 유도하고 공항 및 주변 지역 활성화 촉진을 함께 할 수 있도록 하고 있다.

그림 12. 아이치현 MICE사업 운영자원 활용

Ⅳ. 결론

본 연구는 일본의 국유지 활용정책과 유효활용 사례를 통해 국내에 접목 가능한 정책적 시사점을 국유지 관리와 활용 측면에서 제시하는 것을 목적으로 하였다. 일본의 국유지 유효활용을 위한 행정정책과 사례를 통해 살펴 본 정책적 시사점은 먼저 효율적인 국유지 관리를 통해 보유 중인 국유지의 최적이용을 유도하며, 국·공유지 연계와 민간참여 등을 통해 적극적인 국유지 활용을 도모함으로써 국유지 가치를 높이고 미이용 국유지를 감소시킴으로써 궁극적으로 저가에 국유지가 매각되는 것을 억제하는 방향으로 정책이 추진되고 있는 것이다. 효율적인 국유지 관리를 위해 도입한 ‘Area Management’와 같은 정책을 통해 재정절감과 원스톱 행정서비스제공 그리고 어린이 보육시설과 같은 다양한 지역 수요에 부응함으로써 국유지 최유효이용을 유도하고 있다. 아울러 적극적인 국유지 활용과 민간참여를 통한 개발을 지원하기 위한 방안을 도입하고 관련제도를 정비해 나가고 있는데, ‘정기차지제도’, ‘관민펀드’와 같은 재정지원 프로그램과 ‘컨세션’, ‘민간제안제도’와 같은 민간의 창의성과 자본 그리고 기술을 유치하기 위한 제도를 들 수 있다.

‘정기차지제도’는 토지를 장기간 임대 해 줌으로써 사업 시행자는 초기 사업비용을 줄일 수 있고, 국가나 지방자치단체는 토지를 매각하지 않고 소유권을 유지할 수 있다는 장점이 있어 최근 국내에서도 ‘장기토지임대 방식’ 형태로 도입되고 있는 방법이다. ‘관민펀드’는 대규모 사업 진행 시 필요한 재원을 조달하기 위한 재정지원 프로그램인데, ‘정기차지제도’만으로는 사회기반시설 공급이나 MICE 시설과 같은 대규모 개발사업을 추진하는데 한계가 있으므로 민간과 공공이 연계된 금융프로그램을 통해 민간자본의 적극적인 유치를 검토할 필요가 있다. 아울러 공항과 같은 사회기반시설, MICE 시설 등 대규모 개발사업은 사업초기 기획단계에서부터 민간의 창의적인 아이디어와 개발 노하우를 적극적으로 도입함으로써 사업경쟁력을 높이고 공공의 사업시행 부담을 줄일 필요가 있는데, ‘컨세션’, ‘민간제안제도’와 같은 방안을 도입 검토하는 것이 필요하다. 사업의 주요 시설 운영 등을 민간에게 맡김으로써 민간의 참여 동인을 높여 준다는데 의미가 있다. 최근 국내에서 현안으로 떠 오르고 있는 지방 공항건설이나 엑스포 유치 등 메가프로젝트 추진 시 검토 가능한 방안이다.

국유지 유효활용 촉진을 위해 먼저 명확한 정책 방향을 정립하고 국유지 최유효이용을 위한 다양한 정책 도입 환경을 조성하는 것이 필요하다. 우리나라의 국유지 정책은 정부수립 이후 ‘처분’, ‘유지·보존’을 거처 ‘확대· 활용’ 정책을 표방하고 있다[3]. 따라서 국유지 관리정책 우선 순위를 선 관리·활용 강화, 후 매각 순으로 명확히 해서 이용 잠재력이 있는 국유지가 헐값에 매각되지 않도록 관리를 강화해야 한다. 다음으로 국·공유지 등 국유지에 대한 투명한 정보공개와 정보 접근성 제고 노력이 필요하다. 체계적이고 종합적이며 투명한 정보공개 시스템 구축을 통해 기존의 top-down 방식의 개발에서 벗어나 다양하고 창의적인 민간 아이디어 등이 반영된 계획수립 환경 조성이 가능할 것이다. 다음으로 강력한 컨트롤 타워가 마련되어야 한다. 현재 국유지관리 총괄청은 기획재정부로 되어 있으나, 소관 부처는각 해당 부처이며, 공유지의 경우 지방자치단체로 되어있어 유기적이고 종합적인 활용계획 수립 및 조정이 어려운 실정이다. 부처 간 지방자치단체 간 이해관계를 조절하고 요구사항을 수렴할 수 있는 실질적 권한이 있는 컨트롤 타워가 마련되어야 한다. 마지막으로 국유지에 대한 인식 전환이 필요하다. 지금까지의 국유지는 국가가 행정목적을 위해 사용하는 토지로 국유지 활용계획 수립 및 이용과정에 있어 일반인의 접근 및 참여가 쉽지 않았으며, 활용과정에 있어 민간참여 또한 제한적이었다. 국가 행정목적 달성의 궁극적 목표는 국민편익 증진이며, 국유지 소유권은 국가에 있으나 국가의실질적인 주인은 국민이라는 인식전환이 있을 때, 국유지 행정정책 수립의 정책 우선순위가 효율적인 국유지활용과 이를 통한 국민 편익 증진이 될 수 있을 것이다.

본 연구는 국유지 관리와 활용측면에서 국내에 접목가능한 일본의 정책과 수단 그리고 개발 사례를 소개및 제안하였다는데 의미가 있다. 동시에 제안된 정책실현을 위한 구체적인 제도개선 방안은 제시하지 못하였다는 연구의 한계 또한 지니고 있다. 향후 관련 제도개선 연구와 시범 사업지 등을 대상으로 한 사업성 검토연구 등을 통해 국유지 유효활용 촉진을 위한 연구를보다 구체화 시켜 나갈 필요가 있다.